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Idées-débat ……. Des économistes analysent, dans Le Monde, l’étude d’impact du projet de réforme des retraites.

9 Février 2020 , Rédigé par niduab Publié dans #Idées-débats

Dans cet article je prolonge en quelque sorte, avant débats à L’assemblée nationale, un précédent proposé en janvier « Pour un compromis rapide qui tardait » qui était une critique de quatre économistes, pourtant proches du Président lors de la campagne présidentielle, publiée dans Le Monde du 10 décembre sous le titre « Pour réussir une réforme des retraites aussi ambitieuse, il faut de la clarté ».

Pour voir si la récente étude d’impact permet maintenant d’y voir un peu plus clair, le journal Le Monde a demandé à plusieurs économistes de passer au crible ces documents. J’ai retenu en priorité l’analyse d’Antoine Bozio, l’inspirateur de l’idée du régime universel et l’un des critiques de décembre. Il reste très sévère vis à vis de l’étude d’impact et c’est la raison pour laquelle je la reprends in-extenso.

Pour ce qui concerne les autres analyses qui concernent plus précisément quatre catégories qui font particulièrement polémiques : les femmes, les précaires, les hauts salaires, les fonctionnaires, et pour ne pas être trop long,  je ne fais qu’une synthèse en ne reprenant que quelques paragraphes.

 

1 / Ce que ne dit pas l’étude d’impact sur la réforme des retraites. 

Antoine Bozio énumère les impasses et les incertitudes du texte annexé au projet de loi de réforme des retraites.

L’étude d’impact de la réforme des retraites était attendue. Au vu de la complexité des modifications en jeu, de la difficulté de saisir intuitivement ses effets, l’étude d’impact devait permettre aux citoyens, et en premier lieu à leurs élus, de se faire une opinion sincère sur les effets potentiels de cette réforme. Dans un contexte où la confiance dans la parole du gouvernement est fortement érodée, et où les analyses contradictoires sur les effets de la réforme sont légion, l’étude d’impact devrait apporter les clarifications nécessaires pour permettre un débat démocratique de qualité. Mais force est de constater que la clarification n’est pas complète. Malgré un document en apparence assez fourni (1024 pages), seulement 93 pages sont consacrées à la véritable étude d’impact. Outre la description détaillée du fonctionnement du système actuel, l’étude d’impact présente de multiples cas types qui ont fait l’objet de nombreux commentaires. Il faut pourtant reconnaître d’emblée leur inutilité pour mesurer l’impact de la réforme : un cas type est par construction l’analyse d’une personne effective qui peut se rapprocher de 1 ou de 100 000 personnes. Les cas types présentés n’étant même pas soumis à la législation effective de la réforme, leur utilité pour comprendre les effets de la réforme est proche de zéro.

A l’inverse, l’étude d’impact proprement dite utilise des outils puissants de projection qui permettent de simuler pour des millions de Français, sur la base de données réelle, les effets potentiels de la réforme. Le gouvernement a mobilisé le modèle Prisme de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et présente plusieurs résultats de ces simulations.

La première question importante est de savoir quelles sont les implications budgétaires de la réforme. L’étude d’impact est assez claire sur l’évolution des dépenses de retraite : elles passeraient de 13,8 % du PIB aujourd’hui à 12,9 % en 2050, soit une baisse de 0,9 point de PIB. Est-ce que cette baisse est un renoncement à l’idée d’une réforme à budget constant ? Non, répond le gouvernement, il fallait en fait comprendre « budget constant en 2050 », et non aujourd’hui…

La mesure essentielle permettant cette baisse (− 0,6 point de PIB) est donc le report de la réforme systémique, et en particulier le report de l’indexation de la valeur du point sur la croissance des salaires, qui ne sera effective qu’en 2042. De ce fait, la dépense de retraite va bénéficier plus longtemps de l’indexation-prix du système actuel, et sous l’hypothèse d’un taux de croissance de 1,3 %, la dépense de retraite baisserait à l’horizon 2050. Une mesure additionnelle tient à la réforme paramétrique proposée par le gouvernement d’ici à 2027, à savoir la mise en place de l’âge pivot à 64 ans, qui pourrait être remplacée par des mesures proposées par la conférence de financement (− 0,3 point de PIB). Projections incertaines Ce que l’étude d’impact ne dit pas clairement, ce sont les effets sur les recettes. On comprend, entre les lignes, que c’est la contribution de l’État qui va ainsi baisser de 0,9 point de PIB à l’horizon 2050. Mais cette baisse de la contribution de l’État ne prend pas en compte les revalorisations de carrière annoncées aux enseignants, et qui devront avoir des conséquences budgétaires importantes – pas de trace de celles-ci dans le document.

 Enfin, l’étude ne dit rien sur le caractère très incertain de ces projections. En maintenant vingt ans de plus le système actuel, le gouvernement conserve la dépendance à la croissance du système actuel (que l’étude d’impact dénonce avec raison dans la première partie du document). Aucune simulation n’est présentée pour des variantes de taux de croissance, comme le fait pourtant habituellement le Conseil d’orientation des retraites (COR).

La seconde question majeure, qui a fait l’objet de tant de controverses dans le débat public, est de savoir quels sont les effets redistributifs de la réforme : est-ce que celle-ci est une réforme pour favoriser les hauts salaires, les premiers de cordée, les carrières dynamiques ? Ou est-ce une réforme qui réduit les inégalités de retraite, et qui prote aux carrières heurtées et aux bas salaires ? L’étude d’impact est pour le moins succincte sur cet aspect majeur. On attendait des effets redistributifs par décile, par génération, avec ou sans modification de l’âge de départ en retraite, selon les régimes d’appartenance, etc.

 Le principal résultat présenté est la variation de pension par quartile (la population est découpée en quatre blocs de niveau de pension) pour la génération 1980 uniquement. On y voit plusieurs choses : les gagnants sont concentrés dans les deux quartiles du bas, c’est-à-dire que les gains de pension vont aux plus faibles pensions, tandis que les effets sont neutres pour les 50 % des plus hautes pensions. Un tel effet conduit bien à une réduction sensible des inégalités à la retraite.

Mais, pour autant, tous les doutes sont-ils levés ? Pas vraiment. La première observation évidente est que tout le monde gagne : les pensions moyennes sont systématiquement plus élevées dans le nouveau système que dans le système actuel. Comment est-ce possible ? Comment est-ce cohérent, surtout, avec la baisse de la dépense de retraite présentée plus haut ? La principale explication est la hausse de l’âge de départ en retraite dans le scénario avec réforme.

Surcoût transitoire Sous l’effet de l’attraction de l’âge pivot, les simulations projettent une augmentation progressive de l’âge moyen de départ en retraite à 65 ans, contre 64,5 ans pour les générations nées dans les années 1990. Cette augmentation de l’âge de départ permet d’offrir de plus hautes pensions tout en affichant une réduction de la dépense. Mais cela ouvre la question de savoir quels seront les effets redistributifs selon que la réforme augmente plus l’âge de départ des plus basses ou des plus hautes pensions. Le fait de présenter les résultats par quartile ne permet pas non plus d’évaluer dans quelle mesure le changement de plafond dans le nouveau système pourrait bénéficier aux plus hauts salaires. Avec la hausse des cotisations entre le plafond de la Sécurité sociale et trois fois le plafond, il est à attendre des pensions plus élevées pour ces salariés, reflétant en premier lieu l’augmentation de leur effort contributif. Là encore, l’étude d’impact ne permet pas de faire la part de ce qui tient à un effet redistributif réel, et de ce qui est de l’ordre de la convergence des taux de cotisation.

Enfin, l’étude n’apporte pas d’évaluation du financement de l’abaissement du plafond supérieur (de 25 000 euros à 10 000 euros par mois). La baisse du plafond entraîne en effet mécaniquement un surcoût transitoire : il faut que quelqu’un paie la dette représentée par les droits acquis entre 3 et 8 plafonds. Expliciter le montant de cette dette et la façon de la payer aurait été la seule façon de permettre de savoir si une telle mesure correspond à un objectif partagé, ou non.

Dans son ensemble, cette étude d’impact, qui devait apporter clarté et transparence, ne va malheureusement pas fournir tous les éléments pour permettre un débat serein. Les parlementaires se trouvent dépourvus de plusieurs analyses-clés pour discuter sur la base de faits établis. C’est dommage pour la réforme, mais surtout pour notre démocratie.

 

2/ Un effort en faveur des travailleurs précaire. 

Frédéric Gannon, Gilles Le Garrec et Vincent Touzé s'interrogent sur le paradoxe d'une plus forte solidarité obtenue à moyens constant.

Le projet de réforme porté par le gouvernement est annoncé comme plus juste puisque les travailleurs les plus désavantagés par la vie obtiendraient globalement de meilleures pensions. Pour les Français les plus pauvres, la précarité est souvent consécutive à une exclusion totale du marché du travail. Mais pour ceux qui ont un travail ou qui en cherchent un, la précarité résulte de la nature des contrats (durée limitée, taux de rémunération horaire faible, temps partiel, etc.) ainsi que de facteurs de pénibilité liés à l’emploi occupé (travail nocturne, éloignement du domicile, exposition à des produits ou des tâches potentiellement nocives pour la santé). Carrières souvent heurtées Pour ces travailleurs précaires généralement peu diplômés, il en découle des carrières professionnelles souvent heurtées, avec une alternance régulière entre emploi et chômage ainsi qu’avec un plus grand nombre de périodes non cotisées en raison de sorties prolongées du marché du travail (chômage non indemnisé, inactivité pour éducation des enfants, notamment pour les familles monoparentales, arrêts maladie, employabilité plus difficile en raison de problèmes de santé ou d’invalidité). L’étude d’impact fournit plusieurs éléments qui permettent d’évaluer comment ces travailleurs pourraient être mieux traités avec le nouveau système de retraite. Tout d’abord, une étude sur cas types montre que le nouveau système avantage nettement les carrières avec des faibles salaires. Avec la réforme, le minimum de pension devient universel et cette garantie est donc étendue à l’ensemble de la pension. Tous les nouveaux pensionnés bénéficieront de ce minimum uniforme et garanti dès 2025, à 85 % du smic net (environ 1 000 euros) pour une carrière complète. Pour une carrière à temps plein au smic, le gain serait de 17 % pour la génération née en 1975. Du fait du caractère forfaitaire du minimum de pension, le gain est d’autant plus élevé que l’emploi a été occupé sur la base d’un temps partiel. Le gain serait ainsi de 45 % pour un emploi aux quatre cinquièmes. Cette garantie bénéficie aussi aux travailleurs non salariés (exploitants agricoles, artisans, petits commerçants) amenés à cotiser sur une base de revenu équivalente au smic. Toutefois, il faut noter qu’un travailleur devra attendre d’avoir atteint l’âge d’équilibre (65 ans) pour prétendre au minimum de pension alors que, dans le système actuel, le minimum de pension est exigible dès 62 ans pour une carrière complète...[...]...Enfin, une évaluation budgétaire complète ces analyses, et c’est là que les choses se compliquent. Car à l’horizon 2050, la part consacrée à la solidarité serait maintenue au même niveau qu’avant la réforme, soit 22,8 % des pensions versées. Mais comment peut-on renforcer la solidarité sans en augmenter le poids ? Comment un système universel par points, et donc par essence plus contributif qu’un système par annuités, peut-il être aussi plus solidaire ? Le système de retraite actuel est en effet et socialement performant. Le taux de pauvreté de 7,6 % parmi la population des personnes âgées est l’un des plus faibles d’Europe. En cinquante ans, il a été divisé par quatre et il est aussi deux fois plus faible que celui observé dans l’ensemble de la population. Si être âgé rime moins aujourd’hui avec pauvreté, cela signifie que le système actuel dispose de nombreux leviers de solidarité pour protéger les travailleurs les plus précaires. Un examen détaillé de l’étude d’impact fournit les premières explications à ce paradoxe d’un système plus généreux que le précédent, mais à moyens constants. On note que la hausse du poids des dépenses de minimum de pension (+ 1,3 point entre 2037 et 2050) serait compensée par une baisse du poids des dépenses liées aux compensations d’aléas de carrière et aux droits familiaux (par exemple la suppression des huit trimestres validés par enfant). Il faut donc comprendre que l’attribution de ces nouveaux droits attribués au titre de la solidarité se fera au prix d’une moindre générosité à l’égard des travailleurs plus qualifiés et des classes moyennes supérieures.

 

3/ Les cadres supérieurs gagneront quelque soit l'âge de départ à la retraite

L’étude d’impact révèle un creusement des écarts de pension en faveur des hautes rémunérations, sans tirer de conclusions sur la globalité des effets distributifs, observe l’économiste Michaël Zemmour L’ examen du cas type « cadre supérieur » présenté dans l’étude d’impact du projet de loi retraite révèle la présence d’effets anti-redistributifs dans la réforme. Ces effets ne font pourtant l’objet d’aucune explication ni d’aucun commentaire dans l’étude, qui insiste exclusivement sur la présence d’effets redistributifs...[.....]...Mais avec le passage au système universel, comme le martèle le gouvernement : la distinction entre régime général et retraite complémentaire disparaît, et avec elle un important facteur de redistribution ! « 1 euro cotisé donne les même droits » On peut également s’inquiéter d’un second mécanisme anti-redistributif : l’abandon d’une logique de durée au profit d’une logique d’âge d’équilibre...[....]....Malheureusement l’étude d’impact ne permet pas d’observer ces effets anti-redistributifs car tous les profils présentés commencent leur carrière à 22 ans – ce qui est contraire aux pratiques usuelles et à la réalité, beaucoup plus diverse. De manière générale, l’étude d’impact ne permet pas de tirer des conclusions sur la globalité des effets distributifs de la réforme. On ne sait par exemple pas bien ce qu’il advient de l’encadrement intermédiaire ou des salaires supérieurs à 10 000 euros bruts. L’étude du cas type « cadre supérieur » évoquée ici est suffisante pour dire que la réforme creuse les écarts de pension entre certains profils, notamment entre les cadres parmi les mieux payés et les employés à carrière complète. En revanche, pour savoir dans quelle mesure ces profils sont représentatifs ou examiner comment les effets identifiés interagissent avec des effets plus redistributifs, il faudrait des résultats détaillés de micro-simulations réalisées sur des dizaines de milliers de profils réels. Malheureusement, les résultats de ces études ne sont pas publiés dans l’étude d’impact.

 

4/ L’étude d’impact ne permet pas d’appréhender les conséquences pour les femmes.

 Les cas présentés sont plus typiques des carrières masculines, au risque d’alimenter les doutes sur les effets positifs promis aux femmes par le gouvernement, déplore l’économiste Mathilde Guergoat-Larivière

Selon le gouvernement, les femmes font partie des « grands gagnants » de la réforme des retraites. Le système universel est censé mieux prendre en compte les carrières heurtées et donc favoriser les femmes, dont les trajectoires professionnelles sont plus morcelées, en raison des naissances d’enfants. La publication de l’étude d’impact vient pourtant sérieusement mettre en doute cette thèse. Les femmes ont tout bonnement disparu des cas types présentés dans l’étude finale ! De même que leurs éventuels enfants… Les six cas types présentés pour les salariés du privé correspondent ainsi à des trajectoires typiquement… masculines : cinq carrières complètes et une « carrière heurtée » caractérisée par un chômage de longue durée à partir de 42 ans. On est très loin des carrières féminines caractérisées par des interruptions d’activité de plus en plus longues en fonction du nombre d’enfants, de reprises d’emploi, souvent à temps partiel, des passages par le chômage, etc ....[...].... Au total, l’étude d’impact ne donne aucun élément concret pour comprendre comment les retraites des femmes vont être affectées, selon leur carrière, leur revenu, leur situation familiale… Au-delà même de l’effet moyen, on aurait souhaité connaître l’impact de la réforme sur les niveaux de pension des femmes à bas ou hauts salaires, sur celles ayant une carrière heurtée ou complète, avec ou sans enfants, etc. Pour un gouvernement qui se targue de faire progresser l’égalité femmes-hommes, l’absence des femmes dans l’étude d’impact n’est pas seulement regrettable, elle empêche tout débat autour des effets de la réforme pour – faut-il le rappeler ? – la moitié de la population.

 

5/ Les pensions des fonctionnaires décrochent.

Selon Henry Sterdyniak même le cas type présenté dans l'étude d'impact indique que le pouvoir d'achat de la pension des enseignants connaîtra une forte baisse...[....]...le gouvernement prend le cas d’un professeur certifié, né en 2003, prenant sa retraite à 65 ans en 2067, dans 47 ans. L’étude fait l’hypothèse que, durant ces 47 années, le salaire moyen de l’ensemble des salariés et le smic augmenteraient de 1,3 % par an en pouvoir d’achat – ce qui est peu crédible compte tenu du ralentissement constaté de la productivité du travail et des contraintes écologiques, mais passons ce détail. Selon l’étude d’impact, l’indice des traitements de la fonction publique resterait xe en pouvoir d’achat, mais le taux des primes des professeurs monterait de 9 % à 20 %. Ainsi, le pouvoir d’achat du salaire d’un professeur certifié à un échelon donné n’augmenterait que de 0,2 % par an, entièrement grâce aux primes. Ce qui implique que le salaire d’un professeur certifié à dix ans de carrière passerait de 1,65 fois à 0,97 fois le smic, une baisse de 32 %. L’étude d’impact envisage donc ouvertement une forte paupérisation des enseignants (et plus généralement des fonctionnaires) par rapport au niveau de vie moyen des Français. Dans cette situation, selon l’étude d’impact, le professeur partirait à la retraite à 65 ans avec une pension de 2 990 euros avec le système actuel prolongé, et de 2 921 euros avec le système à points. Ces 2 921 euros sont certes proches des 2 940 euros actuels, mais exprimée en rapport au salaire moyen de l’économie, la baisse atteint 46 %. Si ce professeur, en partant à 67 ans, augmente sa pension jusqu’à 3 460 euros, celle-ci représenterait encore une baisse de 36 % comparée au salaire moyen. Encore faut-il que l’âge pivot ne soit pas augmenté. Dans tous les cas, les enseignants retraités seront encore plus paupérisés que les fonctionnaires actifs. Il faut donc choisir entre deux hypothèses : soit le gouvernement envisage effectivement une forte paupérisation des fonctionnaires, la baisse relative de leurs salaires entraînant automatiquement une baisse de leurs retraites ; soit l’étude ne l’a envisagée que comme un stratagème pour masquer la forte baisse du taux de remplacement.

Est-il acceptable qu’un gouvernement présente ainsi des données fallacieuses dans un document destiné à éclairer le débat public et le vote des parlementaires ?

 

A suivre avec attention........, notamment en raison des divergences entre ces économistes. 

 

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