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L'invité.........Alain PIVETEAU : Evaluer les ONG.

6 Octobre 2008 , Rédigé par daniel Publié dans #L'invité

 Le jeudi 26 juin 2008, nous organisions à Niort, dans le cadre de l'association « citoyens d'abord », un débat dont le thème était « Evaluation des coopérations au développement ». En lice, deux intervenants locaux très expérimentés : André Pineau président de l'ANJCA et Alain Piveteau, économiste chargé de recherches à l'Institut de Recherche pour le développement (I.R.D). Alain est auteur ou co-auteur d'articles et d'ouvrages sur l'aide au développement, l'évaluation et les ONG. Il publia notamment en 2004 « Evaluer les ONG ». Edition KARTHALA.

 Dans l'amphithéâtre du centre Du Guesclin devant une assistance de 70 personnes, ce qui était très correct pour une jolie soirée ensoleillée de fin juin, nos amis se sont répartis les rôles. Alain rappelant dans les grandes lignes l'évolution des coopérations en Afrique depuis la décolonisation et André consacrant l'essentiel de son exposé à la coopération décentralisée avec une présentation du jumelage coopération Niort-Atakpamé et les évolutions au cours de ses 22 années d'existence. (Voir les 2 billets consacrés à l'Anjca).

 Alain Piveteau, a d'abord fait un rapide rappel historique montrant les erreurs des premières décennies de projets de grandioses, inefficaces car surdimensionnés. Poussés par les états du nord dans une perspective d'intérêts partagés mais dont les conséquences néfastes ne furent et ne sont toujours supportées que par les pays du sud (endettement, faillites, puis injonctions et contraintes du FMI etc...). Ces errements, ces gabegies conduirent à partir des années 80 à la montée en puissance de coopérations alternatives le plus souvent portées par des ONG, quelques fois par des collectivités territoriales dans le cadre de partenariats internationaux. Ces coopérations ont en commun de soutenir des projets plus modestes, plus adaptées aux besoins des populations et d'échapper à certains effets pervers sans être pour autant exemptes de tous reproches.
 Au fil des décennies, en partant d'ONG type années 60 le plus souvent d'obédience ecclésiastique ou humaniste on a vu se créer des ONG engagées dans le développement soutenant des micro-projets puis évoluant progressivement vers des approches plus intégrées à dimensions culturelles, environnementales et économiques, et menant en parallèle une démarche pédagogique et formatrice. 
 Les coopérations décentralisées se situent sur la même approche mais en s'estimant plus légitimes car cautionnée et le plus souvent aidée financièrement par une collectivité territoriale.

Toutefois pour juger de l'efficacité de ces projets encore faudrait-il mettre au point des dispositif d'évaluation et très souvent c'est là que le bât blesse pour diverses raisons :

  • Ce n'est pas facile à mettre en place.
  • Ces évaluations coûtent cher et tout argent non utilisé directement pour le projet est perçu comme détournement de fonds.
  • Les ONG sont sous les diktats des donateurs qui veulent limiter au strict minimum les frais de fonctionnement.
  • Ces ONG considèrent que la caractéristique première de leur action c'est l'éthique. L'évaluation devrait donc se résumer à leurs bonnes intentions.

 Les choses commencent toutefois à changer. Un certain nombre d'affaires malheureuses (récemment au Tchad) montre que les élans de générosité peuvent parfois cacher des intentions beaucoup moins nobles. La réputation des ONG s'érode et les donateurs commencent à être sensibles à cet exercice critique que sont les audits d'évaluation.

 En complément à ce résumé de l'intervention d'Alain lors de ce débat organisé par l'association « Citoyens d'abord » voici ci après la conclusion dans son intégralité de son livre « Evaluer les ONG » 

 Au cours des 20 dernières années, les organisations non gouvernementales ont acquis reconnaissance et sympathie, tant auprès d'un large public qu'aux yeux des acteurs traditionnels de la coopération. Dans la filière de l'aide mettant habituellement en relation des acteurs étatiques, la montée en puissance de ces multiples et divers organismes « privés » s'est étayée d'une construction identitaire forgée sur la critique des modes de coopération des acteurs publics et sur la revendication d'une spécificité tant des motivations des agents non gouvernementaux que de leurs actions de développement. Dans cette configuration, la réputation supplantait la recherche d'efficacité et suffisait à légitimer les opérations qu'entretenaient les ONG. L'engagement des membres, décrivant une posture éthique susceptible de transformer concrètement et positivement les situations de développement au Sud, tenait lieu de justification à une présence de plus en plus manifeste sur les différents terrains d'action. L'évaluation économique, comprise en première approche comme un ensemble de techniques susceptibles de mesurer la performance, apparaissait comme un exercice superfétatoire.
 Le présent travail aboutit au contraire à montrer l'utilité et l'actualité de pratique évaluatives à l'endroit des interventions non gouvernementales. Plus particulièrement et de façon plus appliquée, les conditions de possibilité et de mise en œuvre d'un dispositif d'évaluation orienté sur les opérations agricoles des ONG ont été analysées et précisées.

 L'échec au centre des nouvelles conceptions de l'évaluation.
 Les méthodes classiques d'évaluation de projets en Pays en développement (PED), méthode des effets et méthode des prix, ont été pensées, échafaudées - et ce terme paraît refléter une riche activité de « bricolage »- et mises en place par les coopérations bilatérales et multilatérales dans les deux premières décennies de l'aide.
 Dans cette configuration historique, l'action par projet était à la fois l'instrument favori d'une politique de développement volontariste d'Etats nouvellement indépendants désireux de procéder à un « rattrapage » économique et le support tout indiqué des concours extérieurs obtenus des anciennes puissances coloniales, des pays riches et des organismes multilatéraux.
 L'ambition commune des méthodes consistait à sélectionner les projets d'investissements les plus aptes à satisfaire aux objectifs de croissance, de répartition, voire d'indépendance définis au plan macro économique et marqués par une finalité « développementaliste ». Dominées par une conception de l'action réductible au choix initial, ces méthodes ont mis l'accent sur la construction d'un cadre cohérent de décision pour l'insertion rationnelle des projets dans les ensembles économiques et comptables nationaux. Ce qu'il advenait plus tard des investissements mis en œuvre ne faisait pas partie intégrante de l'exercice d'évaluation. Implicitement, les comportements des agents économiques étaient supposés ne pas trop s'écarter des hypothèses de départ.
 La sélection des « bons » projets dans les méthodes des prix repose sur la construction a priori de prix fictifs plus proches des prix de marché d'une économie concurrentielle ouverte aux échanges extérieurs. Les signaux ainsi donnés aux opérateurs économiques, encore largement issus de la sphère publique, reflètent, plus que les prix observés, la pression des besoins et la rareté des biens. Ils permettent de sélectionner les différents projets en fonction du bénéfice collectif qu'ils dégagent. Quant à la méthode des effets, elle consiste à déterminer, par groupe d'agent, les revenus supplémentaires consécutifs à la réalisation de projets.
 Comme dans la méthode précédente, l'exercice revient à calculer l'avantage collectif des interventions mais cette fois à partir d'un faisceau de critères eux-mêmes conditionnés par un processus de choix politiques dans le cadre duquel est fixée la demande finale.
 Ensemble, ces méthodes ont pour caractéristiques de saisir les projets, de fonder leur analyse, de justifier la sélection des investissements correspondants en fonction d'éclairages portés par des préoccupations, ou contraintes, d'ordre macro-économique. Il résulte presque mécaniquement de cette orientation une sorte d'incompatibilité avec la dimension circonscrite des opérations des ONG, le « localisme » de leurs actions étant consubstantiel à leur démarche et à leur trait organisationnel.
 Pour autant, on a mis en évidence que les ONG et leurs projets peuvent être soumis au regard de l'économiste et qu'à ce titre l'exercice d'évaluation parait justifié. Qui plus est, au plan concret, leurs activités interfèrent quotidiennement avec les questions économiques et ces organisation n'hésitent plus à se situer dans une perspective économique (par exemple en favorisant des dynamiques marchandes, en se préoccupant de plus en plus de métiers, de revenus, et maintenant de petit crédit, etc....) et à revendiquer efficacité et performance. Ces dispositions objectives incitent à concevoir un cadre ajusté et des formes appropriées d'évaluation. 
 Ce travail d'adaptation ne conduit pas, cependant, à la mise en place d'un dispositif spécifique et à des principes singuliers à l'endroit des ONG et de leurs opérations.
 En réalité, ce mouvement s'inscrit dans des changements plus globaux qui traversent le champ général de l'évaluation qui concerne l'action publique et qui, de ce fait, à cette échelle élargie, viennent redoubler les opportunités d'examen critique de ces nouveaux acteurs de développement. Ces transformations qui affectent la scène de l'évaluation renvoie à la question centrale de la pertinence de l'exercice et en renouvelle les raisons d'être.
 Désormais, l'évaluation économique, comme la performance qu'elle cherche à qualifier et à mesurer, est redéfinie comme un acte d'expertise intégré et ajusté à l'action concernée. Elle s'affirme de plus en plus comme un appui à la rationalisation des interventions collectives entendues dans leur globalité (décision, mise en œuvre, conséquence, suivi, analyse périodique) et de moins en moins comme une technique de choix rationnel (calcul économique ex-ante et contrôle). Elle cherche à éclairer partiellement des choix que les opérateurs sont amenés à reconsidérer au fur et à mesure des bifurcations de l'opération de développement et ne se satisfait pas pour ce faire d'un calcul coût - avantages. L'échec, défini en référence aux écarts entre objectifs et réalisations dans les actions par projet, constitue la matière de l'exercice évaluatif et lui donne toute sa raison d'être.
 Ces évolutions, conceptuelles et techniques, se présentent comme autant de chances pour voir enfin se développer une « culture » de l'évaluation dans le monde des ONG. Celles-ci pourront de moins en moins opposer des objections à cet exercice qu'elles sont susceptibles, au contraire, d'intégrer dans le pilotage des actions et dans l'administration des structures.

 Les ONG face à l'échec.
 Les travaux actuellement disponibles, complétés des enseignements tirés de la présente observations des petits projets agricoles, invitent à relativiser la réputation dont jouissent les ONG et conduisent à mettrent en doute le rôle qu'on souhaite parfois leur faire jouer dans les dispositifs politiques et d'actions publiques de plus en plus centralisés. Certes les nombreuses actions entreprises par ces acteurs impriment des changements notables et participent, par exemple, aux transformations d'un monde rural que l'on qualifie trop souvent de statique. Par contre les effets sur l'environnement économique et le développement en général sont nettement plus problématiques. Ils paraissent confinés au maintien de l'aide et remettent en question la pertinence de telles interventions ainsi que l'efficience globale d'une aide privée qui, a à l'instar de l'aide des Etats, bute sur les conditions de son propre retrait.
 Dans les petits projets agricoles, la participation des populations se limite le plus souvent à la phase d'exécution des travaux collectifs et s'avère, d'ailleurs, de faible portée, notamment dans l'ensemble du processus décisionnel et dans la gestion courante de l'opération. Du schéma participatif proposé initialement il ne reste qu'une forte mobilisation locale, qu'il serait abusif d'assimiler à un véritable transfert de pouvoir dans les dispositifs d'aide.
 L'ambition affichée des ONG de renforcer le contrôle et le pouvoir des populations sur la ressource que constitue l'aide au développement s'en trouve contrariée. Ce constat fait à l'échelle microscopique des projets est redoublée à l'échelle macroscopique ; les ONG héritières d'une attitude méfiante à l'encontre des Etats se laissent rarement et difficilement coordonner, compliquant la tâche régulatrice des pouvoirs publics déjà mise à mal par la crise institutionnelle et économique des appareils publics centraux sanctionnés par les ajustements structurels. La responsabilité accrue des populations et de leurs « représentants » dans la gestion de l'aide ne s'avère pas plus probante aujourd'hui dans les dispositifs d'action proposés par les ONG qu'hier dans les schémas fortement critiqués des coopérations publiques.
 Pour autant, les bénéficiaires ne sont pas inactifs. Ils maîtrises les caractéristiques de l'aide des ONG, s'en accommodent utilement et se satisfont de certains effets positifs pourtant en deçà des attentes initiales des opérateurs. Les résultats nets consécutifs aux interventions sont relativement faibles, que la comparaison s'établisse en fonction des revenus hors projets des exploitations bénéficiaires ou en fonction des montants initiaux investis par l'intervenant. En regard des capacités financières des systèmes locaux, le coût des interventions apparaît élevé tout en restant ignoré des bénéficiaires. Si la succession de petites opérations agricoles, produit des avantages significatifs pour les populations cible, leur durabilité reste étroitement liée au maintien d'une aide extérieure. Il s'avère difficile d'imputer à la répétition de petites opérations au cours des trois dernières décennies un renforcement quelconque des capacités de production et de gestion locales.
 Plus raisonnablement, on peut considérer l'hypothèse d'une manne non gouvernementale assimilable à une quasi-rente autrement dit à une rémunération déconnectée des conditions de la production des systèmes paysans. D'une part, elle est la conséquence d'un renouvellement permanent des flux financiers et matériels, c'est-à-dire de leur »durabilité ». D'autre part, elle résulte de la forte pression, non intentionnelle mais bien réelle, que « l'offre » d'aide émise par une multitude d'opérateurs moins incitée à la concertation qu'au maintien de zones d'opacité sur les effets et impacts des actions fait peser sur la « demande ». Ce dernier point appelle quelques explications. 
 Les ONG avides de faire mieux et autrement tout en continuant à mettre en œuvre des projets participent ouvertement à la compétition pour l'accès aux ressources d'aide. En ce sens, elles, s'inscrivent pleinement dans le paradigme du développement aidé. Une multiplicité géographique et institutionnelle de médiateurs de l'aide fait face au rôle grandissant d'institutions internationales, pivots du système de financement du développement. Or la compétition qui en résulte cohabite difficilement avec la dimension procédurale de la réussite et rend possible voire souhaitable l'aveuglement des organisations de solidarité (comme des autres opérateurs de l'aide) quant aux effets de leurs appuis. Les défaillances, les erreurs, les échecs peuvent difficilement être intégrés aux processus d'action encore moins être revendiqués ou mis en lumière au sein de processus de décision que l'on sait pourtant devoir être ouverts et délibératifs. Le risque, en effet, reste de voir de nouveaux acteurs dénoncer les errements des « anciens », contester un succès d'estime, et se saisir d'un discours exhortant, qui une forte légitimé (on pense aux collectivités territoriales et représentants élus de la société civile dont les choix de coopération peuvent se targuer d'une légitimité issue des urnes) qui une plus grande proximité (on vise cette fois-ci les acteurs de la coopération sud - sud mettant en avant la similitude des vécus et contexte de développement ainsi que la modestie financière de leur assistance technique). Ce scénario contestataire de la position acquise mais instable des ONG dans le champ du développement, semble aujourd'hui en passe de se réaliser. Dans un tel contexte, l'apprentissage dont on a montré qu'il était l'objet premier des évaluations se trouve contrarié par les probables effets négatifs de la critique sur la réputation des organismes d'aides concernés.
 Tant finalement que l'accès concurrencé aux fonds d'aide au développement se voit régulé par la confiance ou la réputation, il est peu probable que l'évaluation se développe d'elle-même qui plus est au sein d'organismes d'aide faiblement dotés financièrement. L'obligation ou l'incitation publique, à l'occasion par exemple de procédures de co-financements, paraît pouvoir favoriser l'élargissement et l'approfondissement des pratiques évaluatives, sources d'externalités favorable au développement.
 L'existence d'un lien mécanique entre efficacité des actions économiques et grande échelle des interventions (au sens de la géographie) se trouve contestée autant d'ailleurs que l'articulation vertueuse proximité / légitimité / participation / efficacité  revendiquée dans les processus de décentralisations en cours. Un tel constat révèle les difficultés et limites intrinsèques que rencontre les ONG et, au-delà, interpelle le principe décentralisateur des nouvelles stratégies de développement en suggérant à son égard la plus grande prudence. La proximité accrue des dispositifs d'action collective, que ce soit ceux de l'aide dans le cas des ONG ou ceux de la puissance publique dans le cas des politiques de décentralisation, ne provoque pas une participation instantanée, massive et décisive susceptible d'accroître de façon significative la pertinence des choix et l'efficacité des décisions prises pour et par les populations ne paraît pas être à la portée des seules ONG.
 En creux, « l'échec » des opérations conduites par les ONG pose la question des politiques publiques et de la continuité et de la pérennité des appuis au développement. La sensibilité nouvelle pour une évaluation ajustée, pour autant qu'elle puisse se confirmer dans les faits, ne résout pas l'ensemble des problèmes que soulève l'action non gouvernementale et notamment ceux relatifs à l'articulation, la coordination, l'intégration, l'agrégation des activité et les effets à une échelle plus vaste dont on peut raisonnablement penser qu'elle a à voir avec l'Etat et avec le développement. En dépit de leurs limites, les méthodes classiques d'évaluation de projets ont eu au moins l'avantage de favoriser la réflexion à ce niveau macroscopique. Il est à espérer que les nouveaux dispositifs évaluatifs et les nouvelles stratégies de développement prennent en compte cette dimension.

 A suivre

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